L’erreur du cachet rouge avant la licence sociale
Investissement agricole pour la Banque mondiale, appropriation foncière selon l’Agence
française de développement (AFD), investissement foncier pour d’autres, l’opération réussie
par la Sedima à Ndengler s’appelle accaparement de terres. Du moins si l’on se réfère aux
caractéristiques d’un accaparement terres reconnues par International land coalition (ILC) et
d’autres organisations qui font le monitoring des transactions foncières dans le monde :
attribution légale ou illégale de 200 ha au moins à un investisseur ou à une puissance
publique, absence de consentement libre et éclairé des paysans, absence d’études d’impact
sociaux, économiques et environnementales minutieuses. Bref, un beau bassin versant de la
violation des droits légitimes des paysans, des droits humains tout court.
Le statu quo qui bêle à Ndengler a le mérite d’indiquer que la transaction foncière portant sur
300 ha, ayant suscité une légitime poussée de fièvre, a raté la meilleure démarche qu’elle
aurait dû adopter au départ. Autrement dit, la collectivité territoriale et la Sedima auraient dû
commencer par-là : discuter et rediscuter avec les paysans qui sont les ayant droits légitimes.
Contrairement aux fervents partisans du légalisme, en matière de foncier rural, il vaut mieux
décrocher d’abord la licence sociale que de se prévaloir d’une sécurité juridico-administrative
matérialisée par une délibération (ou notification) du Conseil municipal.
Des territoires peu préparés à accueillir des agrobusiness
Le marché foncier validé par l’autorité municipale, sans jamais informer sur le prix auquel il a
bradé l’hectare à titre de frais de bornage, révèle encore une fois les carences de notre système
de gouvernance décentralisée. Visiblement, la procédure d’affectation n’a pas été
participative et elle a été menée par une collectivité territoriale qui ignore les limites de son
territoire.
La matière foncière occupe une bonne partie de l’agenda de la plupart des municipalités au
Sénégal. L’essentiel des recettes municipales est d’ordre domanial. Les mairies sont prêtes à
renoncer à tout pour accueillir un investissement à forte incidence foncière, histoire
d’alimenter des comptes souvent à l’étiage.
Curieusement, ces dernières refusent de se doter d’outils de gestion participative des terres et
des ressources naturelles en général qui renforceraient la participation et le contrôle citoyen.
Une manière de parachever la futuriste Loi sur le domaine national de 1964, dont le
concepteur Senghor a projeté son application par des communautés rurales qui devaient
commencer à exister à partir de 1972, c’est-à-dire 8 ans après. N’en déplaise à certains
opérateurs fonciers, cette loi n’autorise pas d’affection de parcelles à des non-résidents de la
commune concernée. D’ailleurs, la réforme foncière avortée pouvait connaitre une première
phase pratique : proposer des décrets d’application qui faciliteraient la mise en œuvre de cette
Loi sur le domaine national.
L’intérêt d’une convention locale
La participation citoyenne érigée en principe dans le Code général des collectivités
territoriales de 2013 serait sans intérêt si l’Etat, les communes et départements du Sénégal
continuent de statuer sur les ressources foncières et naturelles, sans au préalable qu’ils aient
l’obligation d’instaurer au préalable une convention locale telle qu’elle est préconisée par le
nouveau Code forestier adopté à la suite de l’épisode dramatique de Boffa Bayotte, en janvier
2018, dans le département de Ziguinchor.
On a beau poussé des hoquets rageurs à la suite des différents échecs des tentatives de
réformes foncière initié par l’Etat central, truisme est de reconnaitre qu’il sera presque
impossible d’appliquer une loi foncière de la même manière partout au Sénégal, sans un effort
d’adaptation et une démarche participative qui responsabiliseraient les citoyens dans les
processus d’affectation de terres. Pourquoi ? D’une zone agroécologique à une autre, les
rapports des communautés à la terre sont différents. Le sentiment de disposer de terres est le
premier filet de sécurité individuel et collectif. Et l’accès à la terre est indissociable à l’accès
aux autres ressources naturelles. En perdant l’accès à leurs terres, elles perdent par la même
occasion l’accès à leurs moyens de subsistance, engendrant une dégradation de leur sécurité
alimentaire.
D’ailleurs, le rapporteur spécial des Nations Unies et du Droit à l’alimentation, Olivier De
Schutter avait rappeler que cette propension des investisseurs à occuper des terres dites « non-
cultivées » comporte un risque important pour les populations locales car elle exacerbe les
risques d’insécurité alimentaire (De Schutter, 2010).
Les municipalités rurales devraient donc mesurer que l’affectation de vastes superficies à un
investisseur national ou étranger, sans leur consentement libre des détenteurs de droits
légitimes, comporte énormément de risques pour les communautés de paysans, de pasteurs et
de pêcheurs.
Pour avoir beaucoup reporté sur ces cas d’agrobusiness, j’aperçois que les populations locales
sont plus ouvertes à une affectation graduelle de terres à un investisseur, histoire de lui donner
d’abord l’opportunité de prouver son utilité au niveau local, mais aussi de suivre et évaluer les
effets d’un tel investissement sur leurs activités agro-pastorales et leurs environnements.
Outils de gouvernance participative des terres
Il est quand même possible pour des collectivités territoriales d’accueillir des investissements
à forte incidence foncière sans risque de conflit majeur. Il suffit qu’elles matérialisent la
décentralisation participative en s’appropriant des outils de gouvernance foncière et des
ressources naturelles qui ont été expérimentés au Sénégal depuis plusieurs décennies.
En effet, dans le cadre de l’opérationnalisation des Directives volontaires pour une
gouvernance responsable des régimes fonciers officiellement adoptées par le Comité de la
sécurité alimentaire mondiale (CSA) en mai 2012, la seule référence intergouvernementale
qui reconnait les droits légitimes des communautés à la terre, tout en leur recommandant
l’ouverture à des investissements responsables, la FAO a choisi le Sénégal comme pays
pilote.
Ce faisant, l’ONG IED Afrique a mené une capitalisation des outils de gouvernance foncière
expérimentés au Sénégal. Ces outils appelés conventions locales que l’Etat a recommandé aux
collectivités territoriales dans le cadre de la gestion des ressources forestières, renvoient à un
« accord passé entre les groupes d'intérêt locaux entériné par une ou plusieurs collectivités
territoriales. Elle définit des principes et des modalités de protection et de gestion durable des
ressources forestières de la collectivité territoriale conformément aux dispositions du présent,
Code et du Code général des collectivités locales ».
Autrement dit, elle encourage la définition de règles locales qui gouvernent des ressources
naturelles. Ces règles ont le double avantage de promouvoir des bonnes pratiques endogènes
en la matière, tout en se conformant au cadre légal national en vigueur.
La Charte locale de gouvernance foncière
Une première charte de gouvernance foncière a été mise en place par le Conga depuis 2011,
dans la commune de Fass Ngom, dans le département de Saint-Louis. Elle a pour objectif
d’instaurer un dialogue permanent entre les différents acteurs de la gouvernance foncière
notamment les décideurs locaux, les citoyens et les représentants de l’Etat pour anticiper sur
les conflits et permettre une prise de décision éclairée par la collectivité territoriale.
Son élaboration adopte une démarche participative et inclusive qui vise à promouvoir la
participation citoyenne à la gouvernance du foncier, en mettant en place règles, des principes
et des valeurs à travers une démarche consensuelle. Ces types de charte existent maintenant
dans une dizaine de communes dont Warkhokh (Linguère), Fissel Mbadane, Gade Escale
(Diourbel), avec l’appui du Congad.
La Charte locale de gouvernance contre les acquisitions de terre à grande échelle
L’apparition de nouveaux investisseurs en milieu rural, vers 2008, et les multiples conflits que
ce phénomène a engendré, a amené des communautés tentent à s’organiser pour anticiper
l’arrivée des détenteurs de capitaux. Cette charte a pour objectif de mettre en place un
processus défini de manière consensuelle pour décrire les étapes qu’un investisseur doit suivre
pour éviter les conflits et contribuer, en s’implantant, au développement économique local.
Ces règles sont établies entre élus, populations locales, ONG, services techniques de l’état et
producteurs agricoles. Elles définissent une ligne de conduite que tout investisseur doit suivre
pour investir dans un projet à emprise foncière, notamment le respect de certaines procédures
comme la consultation des populations sur l’implantation des projets, la mise en place de
cahier des charges pour la validation des projets par les communautés, les études d’impact
environnementale et social.
La Commission domaniale élargie
La Commission domaniale élargie est l’organe par excellence qui opérationnalise une charte
locale de gouvernance foncière. Il s’agit d’un organe du Conseil municipal ouvert à des
personnes ressources locales qui ne sont pas des élus et qui peuvent prendre part et influencer
les processus de prise de décision sur la gouvernance foncière. Elle peut avoir comme mission
de faire des prospections, des investigations, de la médiation, de la délimitation et de
l’installation des affectataires de terres.
La mise en place de cette commission dépend énormément de la volonté du conseil municipal
d’ouvrir la Commission domaniale à d’autres acteurs non-élus. Ces derniers sont choisis en
fonction de leurs capacités d’influence, de leur honorabilité et de leur expertise Par exemple,
elle peut être ouverte aux imams, notabilités coutumières, représentantes des femmes,
marabouts, délégués des jeunes, aux organisations de développement à la base et aux services
techniques déconcentrés.
La Charte du domaine irrigué
C’est un outil qui a la particularité de mettre l’accent sur les ressources foncières dans les
zones irriguées où il y a souvent des aménagements hydro-agricoles. L’objectif de la Charte
du domaine irrigué (CDI) est de constituer un document cadre en matière d'attribution et
d'utilisation du domaine irrigué, établissant un lien entre les textes officiels régissant l’accès
aux ressources « terre et eau ». La méthodologie utilisée pour l’élaboration de la charte est
participative et fondée sur la concertation avec l’ensemble des acteurs à travers des rencontres
d’échanges, permettant de diagnostiquer les contraintes à la mise en valeur et de proposer des
solutions sous forme d’actions à entreprendre et de changement de comportement à incarner
par les acteurs. Il gère les conditions d’affectation, la mise en valeur et les conditions de
désaffectation. Une charte du domaine irrigué a été instituée dans le Bassin de l’Animé, dans
le cadre de la mise en œuvre du projet Global Water initiative que pilotait l’Union
internationale pour la conservation de la nature (UICN) Sénégal.
Le Plan d’occupation et d’affectation des sols
Le Plan d’occupation et d’aménagement des sols (POAS) a été expérimenté par la Société
d’aménagement et d’exploitation des terres du Delta (SAED) depuis 1991, suite à la forte
pression foncière qui été notée dans cette partie de la vallée du Fleuve Sénégal. La SAED, les
instituts de recherche et les collectivités locales avaient ainsi jugé nécessaire d’élaborer un
outil de gestion du foncier par les communautés rurales à l’époque. Sa pertinence dans le
processus de sécurisation foncière avait amené l’Etat à inscrire dans le projet de la loi
d’orientation agricole de 2003 la généralisation du POAS dans toutes les communautés
rurales du Sénégal.
D’autres outils comme le système d’information foncière, le Code de bonne conduite de
gestion des ressources foncières et naturelles ont été expérimentés dans certaines localités du
pays.
Médias et foncier au Sénégal
Naturellement, les médias amplifient les résonnances venues de Ndengler et d’ailleurs. Au-
delà ce rôle socialement responsable de faire écho les indignations des paysans dans le but
d’éclairer davantage l’opinion, les médias devraient s’approprier la problématique foncière en
examinant des cas concrets d’investissement qui ont échoué ou réussi à s’implanter dans le
pays. Pourquoi Senhuile a-t-elle échoué à s’installer dans la réserve de Ndiael ?
Pourquoi le Programme de développement intégré et durable de l’agrobusiness au Sénégal
(PDIDAS) qui a ciblé 9 communes du Nord du pays a-t-il encore du mal à donner des
résultats depuis 2015 ? A quoi servent les bureaux de sécurisation foncière financés par la
Banque mondiale dans le cadre la mise en œuvre du PDIDAS ? Comment la société West
african farms a-t-elle réussi à s’installer dans la commune de Gnith ? Pourquoi la Compagnie
sucrière sénégalaise, malgré sa puissance financière, a-t-elle encore du mal à exploiter plus de
10000 ha ?
Comment la Compagnie agricole de Saint-Louis a réussi à s’implanter sur plus 4000 ha
irrigués dans le Delta du Fleuve Sénégal ? Comment la Société de cultures légumières s’est-
elle installée à Fass Ngom ? Pourquoi l’affectation de grandes superficies de terres aux
marabouts est-elle tolérée ? La liste des cas pratiques est loin d’être exhaustive.
En tout cas de cause, la problématique des affectations des terres repose la question de notre
modèle agricole et de développement durable en général.
Birame Faye
Journaliste, spécialiste en gouvernance
des ressources naturelles
Knowledge manager
Email : fayebirame418@gmail.com
